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近期土耳其国内安全形势分析
2017-09-25 03:37 韩隽 李游 审核人:

内容提要

2016年开春以来土耳其国内总体安全局势急剧恶化:安卡拉和伊斯坦布尔恐怖袭击频发、伤亡人数激增;东南部各省安全部队与库尔德武装冲突加剧;土耳其、叙利亚边境地区难民正加速涌入。土耳其安全形势恶化,是叙利亚危机外溢及“伊斯兰国”报复和政府错误的中东政策、库尔德政策及反恐不力共同作用的结果。愈发严峻的安全形势将从政治、社会、经济多层面对土耳其国家发展进程造成负面冲击,土耳其政府需要对其政策进行反思和调整。

12016年开春以来土耳其的安全形势急剧恶化

(一)恐袭频发伤亡人数激增

进入2016年后,土耳其多地暴恐袭击频发,多数集中在安卡拉和伊斯坦布尔这两个最重要的国际性城市,相比2015年第四季度,两地遭遇的暴恐袭击次数增加了一倍,造成的伤亡人数也大幅飙升。2016年1月7日,伊斯坦布尔发生一起针对警察局的自杀式恐怖袭击,致2死1伤。2016年3月份仅隔6天连续发生两起自杀式炸弹袭击,2016年6月29日发生在伊斯坦布尔阿塔图尔克机场的恐怖袭击伤亡人数超过280人,恐怖分子使用手雷、冲锋枪,现场十分惨烈。

发生在两地的恐怖袭击基本都是自杀式恐怖袭击,发动组织分别属于“伊斯兰国”和库尔德分离主义武装力量袭击针对平民、政府机构,伤亡较大。这反映出土耳其国内安全形势正在持续恶化,恐怖分子在该国发动较大规模袭击的能力正在增强,活动趋于活跃。相较2015年恐怖袭击零星发生,2016年呈现出短时间内集中式爆发。这些恐怖袭击的确引发了一定范围内的社会恐慌以及国际社会的高度关注。

(二)东南部地区武装冲突不断升级,安全局势迅速恶化

土耳其东南部的库尔德聚居区和“伊斯兰国”渗透的土耳其、叙利亚(以下简称土叙)边境是近年来土耳其安全部队反恐行动的重点区域。自2015年7月后库尔德和平进程中断以来,土耳其安全部队和库尔德工人党之间重燃战火,双方在东南部的武装冲突不断升级,波及区域不断扩大。土耳其总统埃尔多安宣称,相比2015年而言,土耳其安全部队伤亡更加惨重,冲突更加激烈,面临的安全形势也更加严峻。2016年以来在土耳其东南部的军事行动中有超过100名士兵牺牲。安全部队的反恐行动遍布整个东南部:马尔丁省、迪亚巴克尔省、舍尔纳克省、穆什省。

雪上加霜的是,活跃在叙利亚的“伊斯兰国”武装与土耳其政府“反目”,开始在土耳其国内发动报复性恐怖袭击的同时,将土耳其纳入其“作战区”。2016年1月18日,“伊斯兰国”从叙利亚境内发射一枚炮弹击中土耳其南部基利斯省的一所中学,炮弹爆炸造成1人死亡、1人受伤。2016年3月7日叙利亚“伊斯兰国”再次向土耳其东南部基利斯省发射5枚火箭弹,造成1人死亡、3人受伤。基利斯省哈桑市长卡拉称,击中基利斯省的火箭弹已经多达8枚[3]。土耳其军方宣布在自2016年3月14日开始到6月3日结束的两次反恐行动中消灭1000名恐怖分子。

(三)难民加速涌入,威胁土耳其国内社会政治稳定

叙利亚危机爆发后,大量民众为躲避战火被迫逃离家园沦为难民,土耳其政府宣布将为难民提供庇护,并迅速成为收容叙利亚难民最多的国家。目前土耳其收留的难民高达270万人。2016年开春以来,由于叙利亚政府军队对反对派攻势迅猛,外逃叙利亚民众激增。而出于人道主义考虑,同时也是为了对欧盟施加更大的政治压力土耳其政府没有采取严厉措施限制叙利亚难民的越境和偷渡行为。这也刺激了意欲前往欧洲的难民加速涌入土耳其。2016年1月底3天内即有3120名叙利亚难民穿越土叙边境进入哈塔伊省;2016年2月初两天内又有35000名叙利亚难民抵达土耳其南部基利斯省边境;同时土耳其还担忧叙利亚阿勒颇的激烈战斗可能引发约60万难民涌向土叙边界。

尽管欧盟和土耳其达成关于合作解决难民危机的协议并增加了对土耳其政府的相关援助,但该协议未能有效阻止流向土耳其的难民潮,也无法有效缓解因大量难民滞留带来的日益沉重的经济负担。此外由于难民大量涌入而引发的一系列社会问题、安全问题已经严重困扰着土耳其政府。

2近期土耳其安全形势恶化的主要原因

(一)叙利亚危机持续外溢

叙利亚危机的溢出效应是土耳其遭受恐怖袭击和东南部动荡不安的重要原因。叙利亚危机外溢从三个方面导致土耳其安全形势急剧恶化。

首先,巴沙尔政权危机释放了本地区库尔德因素,其后果之一便是库尔德人武装力量的迅速壮大,这引发了土耳其政府的强烈不安,进而导致叙利亚库尔德民主联盟党与土耳其安全部队的武装冲突不断,严重威胁边境安全,并刺激库尔德武装对土耳其目标开展报复性袭击。2月,土耳其安全部队逮捕了34名从叙利亚非法越境进入土耳其的恐怖嫌疑人,并炮击叙利亚北部的库尔德民兵组织人民保护部队。而当月发生的安卡拉恐怖袭击即人民保护部队所为。土耳其副总理阿克多安称:土耳其不会坐视库尔德人在叙利亚的地位加强。

其次,叙利亚危机引发的难民潮对土耳其社会秩序和国内安全构成严峻挑战,大量难民散布在土耳其境内,身份难以甄别并难以进行有效管理,同时,难民的涌入也令土耳其的边境管理压力激增,难免顾此失彼。这为恐怖分子乘虚而入提供便利。2016年2月17日安卡拉爆炸案的自杀式袭击嫌疑人即为叙利亚人,以难民身份乔装进入土耳其。埃尔多安也谴责叙利亚的混乱滋生了一个又一个的恐怖组织,比如“伊斯兰国”、努斯拉阵线和叙利亚民主联盟党及其武装人民保护部队。

最后,土耳其推翻阿萨德政权、支持反对派、卷入叙利亚内战的叙利亚政策加剧了叙利亚局势的动乱。“伊斯兰国”武装人员、库尔德人武装组织、叙利亚政府军、其他反政府武装之间的混战很有可能在土叙边境地区展开,这意味着土耳其周边安全环境持续恶化。同时,土耳其与叙利亚直接军事冲突的风险明显上升。2016年以来叙利亚政府军在俄罗斯空军的配合下扭转颓势从此前的节节败退到现在已控制约有叙利亚四分之一人口的领土,叙利亚反对派和“伊斯兰国”则大幅收缩。在此形势下,土耳其干预叙利亚的意愿增强,埃尔多安称土耳其有充分权利在叙利亚及其它任何有恐怖组织存在的地方展开战斗,同时,土耳其安全部队加紧空袭和炮击叙利亚境内目标,土耳其派遣地面部队直接进入叙利亚展开作战也被提上议程。此举只能恶化已经非常复杂的土耳其国内安全局势。

(二)进退失据的库尔德政策

跨国而居的库尔德人中始终存在着建立自己国家的政治梦想。而长期以来,土耳其政府将库尔德分离主义视为对自身国家安全最大的威胁。正发党执政后,强硬立场有所松动,采取了一些柔性举措,启动了意在一举解决库尔德问题的“和平路线图”。但是,土耳其政府在叙利亚库尔德人面临被“伊斯兰国”“追杀”时表现出的冷漠引发了国内库尔德人的不满。2015年7月20日发生叙吕奇自杀式炸弹爆炸后,和平进程中断双方冲突再起。与此同时,叙利亚、伊拉克局势的急速变化极大地刺激了库尔德分离主义。库尔德高级领导人称,解决库尔德问题的唯一方式是给予土耳其东南部库尔德聚居区自治权,土耳其民主化的唯一可能是建立由一个或多个省份组成的自治区。总统埃尔多安则猛烈抨击东南部一些库尔德聚居区的自治要求,并明确表示库尔德人自治绝无可能实现。

在此背景下,土耳其政府在库尔德问题上的强硬时机选择并不恰当。自2015年7月以来土耳其安全部队的清剿行动和警方的逮捕行动不断加码,政府对库尔德工人党的态度趋于强硬。2016年1月时任总理的达武特奥卢在安卡拉强调,“政府将坚定严厉地打击一切恐怖分子,以及以任何形式帮助恐怖组织的人”。总统埃尔多安誓言:土耳其将不再与非法的库尔德工人党接触,并将采取军事行动清除所有库尔德工人党武装分子。土耳其军方1月称,东南部的军事行动总共消灭610名库尔德工人党恐怖分子。2016年3月25日,总统埃尔多安讲话中宣布,在东南部的军事行动中消灭了超过3000名库尔德工人党恐怖分子。

军事冲突导致土耳其政府和库尔德武装之间严重对峙,双方立场趋于僵化和强硬,谈判和妥协的意愿和空间急剧萎缩。在遭受安全部队严酷清剿之后,库尔德工人党认为其可选的反击手段就是发动恐怖袭击。在公开声明中库尔德反对派称,唯有自治才能实现和平,库尔德工人党抵抗安全部队是正确、合法的,必将成功。2016年3月13日,库尔德工人党在安卡拉制造上百人伤亡的汽车炸弹爆炸的地点就接近土耳其政府办公室,包括司法和内政部门,以及法院和前总理办公室都处于爆炸点附近;因此,这次恐怖袭击针对和报复政府的意图非常明显。2016年6月,库尔德工人党分支库尔德自由之鹰宣布对6月7日造成包括6名警察在内11人死亡的伊斯坦布尔汽车炸弹袭击负责。土耳其安全部队与库尔德武装组织之间的清剿与反清剿、报复与反报复成为导致土耳其国内安全形势持续恶化的主因之一。

(三)“伊斯兰国”的“反噬”

在相当长的一段时间内,土耳其与“伊斯兰国”关系暧昧。土耳其默许来自欧美和其他国家的一些极端分子,转道土耳其进入叙利亚参加“伊斯兰国”,而对正面抗击“伊斯兰国”的主力库尔德武装则开展了直接军事打击,甚至以火炮掩护战败的“伊斯兰国”撤退。埃尔多安政府希望借助“伊斯兰国”的军事进攻加速巴沙尔政权倒台,打压库尔德分离主义组织。这一举措,严重损害了地区、国际社会的反恐努力,势必引发“伊斯兰国”的“反噬”。

2015年10月,俄罗斯在叙利亚直接开展军事行动以来,“伊斯兰国”势力遭到重创,其利用价值自然也明显降低。同时国际社会尤其是美国不断敦促土耳其改变立场,在此背景下,土耳其试图切断与“伊斯兰国”关系,埃尔多安政府宣布打击“伊斯兰国”,希望借此转变和减轻国际社会压力并洗白自己。同时,在反恐的大旗下加大对库尔德工人党武装的打击力度,毕竟两者都被土耳其宣布为恐怖组织。2016年1月14日,土耳其军方称过去48小时内对伊拉克和叙利亚境内的极端组织“伊斯兰国”的500个目标发动袭击,共打死200名武装分子。2016年2月28日,土耳其军队打击叙利亚北部“伊斯兰国”恐怖分子所在地,向“伊斯兰国”基地、武器置放点射击约40支榴弹炮。2016年1月,土耳其在7个省份展开行动,68人因涉嫌参加恐怖组织“伊斯兰国”而被捕。搜捕行动和军事打击招致“伊斯兰国”激烈报复。

2016年1月12日,“伊斯兰国”恐怖分子在伊斯坦布尔著名的苏丹艾哈迈德广场进行自杀式炸弹袭击,就是向土耳其政府施压。土耳其面对叙利亚混战和“伊斯兰国”肆虐的中东乱局时,优先战略考虑是打击有自治和独立倾向的库尔德武装,并因此对“伊斯兰国”采取实用主义政策,最终反受其害。土耳其智库学者奥尔汗认为,伊斯坦布尔爆炸事件是“伊斯兰国”对土耳其的报复行为,目的是破坏土耳其的国家形象和安全稳定。土耳其政府此前的内外政策令“伊斯兰国”在土耳其境内有了深厚的根基,难以在短时间彻底清除。

(四)正发党政府对安全形势变化缺乏心理准备,应对不足

种种迹象表明,正发党对于发生在土耳其国内的恐怖袭击显然缺乏足够的预案,应对失措。在情报处理、预警、安全检查、边境管控等国际通行的重点防控环节和领域内都存在较多失误。

2016年上半年土耳其平均每月都会发生一起造成重大人员伤亡的恐怖袭击。反对党指责正发党政府反恐预防和安保能力低下,在3月13日安卡拉发生自杀式炸弹袭击后,民族主义运动党领导人巴赫切利表示急需彻底调查和分析形势,因为此次爆炸距离前一次恐怖袭击仅过去几周时间。更加令土耳其安全部门饱受指责的还有一个奇怪现象,即在土耳其同一地点多次发生恐怖袭击。2016年2月17日和3月13日,安卡拉市中心红新月广场附近连续两次发生自杀式炸弹恐怖袭击,虽然土耳其国内安全局势十分复杂,但政府部门显然在安全检查和反恐预防方面存在疏忽怠慢的情况。此外,有媒体披露,在2016年3月13日袭击事件发生之前,美国大使馆曾发布警告称安卡拉的一些市政建筑可能成为恐怖袭击的目标,但当地政府部门并没有根据情报在相应的地点加强安保,也没有先发制人对可疑目标展开排查,因此安卡拉遭袭可以说是土耳其安保部门的失职。最后,境外“伊斯兰国”和库尔德武装多是通过土叙边境进入土耳其的通常恐怖分子在叙利亚营地接受训练,再返回土耳其制造恐怖袭击。多次境外恐怖分子成功入境实施袭击表明土耳其边境管控存在重大安全漏洞。

3近期土耳其安全形势恶化的影响

(一)安全问题成为党争的主要议程,加速土耳其社会政治分裂

自2015年11月再次赢得议会选举以来,正发党政权一直较为稳固,但安全形势的急剧恶化也冲击着正发党的民意基础,并导致与反对党的政治分歧扩大,斗争激烈。这一分歧扩大到了土耳其所有社会群体,支持不同政党的社会阶层、民众之间发生冲突对立的情况也在增加。

1.安全形势严峻致国内政治分歧扩大

土耳其国内安全形势前所未有的复杂,同时正在持续恶化,土耳其政坛各方势力都有意利用严峻形势获取自身利益。正发党需要利用民众的恐惧心理加强执政合法性强化权威。这一政治意图获得部分实现:安卡拉发生造成300多人伤亡的严重恐怖袭击后,正发党支持率不降反升,并在2015年11月的议会选举中大获全胜。主要反对派则指责政府反恐不力,并在打击库尔德工人党政策上与正发党分歧明显。共和人民党称,南部迪亚巴克尔省和马尔丁省的宵禁是“不合法的行为”,并要求内政部长为恐怖袭击辞职。民族主义运动党要求政府为恐怖袭击中多人死亡负责,并称正是库尔德问题解决进程被迫中断导致了恐怖袭击大增。人民民主党公开支持库尔德人自治并反对军事打击库尔德工人党。正发党对抗姿态明显,政府在东南部对共计106名人民民主党的政府官员以涉嫌支持“自治”、“自主领导”和“恐怖主义”的罪名进行全面调查,并威胁剥夺人民民主党的议员豁免权。正发党与反对党不仅在国内反恐问题上分歧严重,而且在越境打击叙利亚和伊拉克恐怖主义问题上也矛盾重重难以调和。民族主义运动党和人民民主党都谴责在叙利亚开展地面军事行动,共和人民党反对任何可能将土耳其卷入战争的决定,并严厉批评达武特奥卢的外交政策。同时,土耳其军方也强烈反对政府派遣地面部队进入叙利亚。

2.恐袭或助推总统制进程

埃尔多安及其所领导的正发党一直谋求从议会制转向总统制,但目前正发党只有316个议席,将修宪案付诸全民公投需要控制至少330个议席。但当前的三大反对党全都反对总统制,并且认为正发党利用民众的恐慌和打击库尔德武装推行总统制。主要反对党领导人科勒齐达奥卢暗示,自2015年6月以来的国内恐怖袭击流血事件是总统埃尔多安为获取公众支持和转向总统制的阴谋。埃尔多安试图纵容库尔德工人党的恐怖袭击而达到自己的目的。人民民主党联合主席菲根称,土耳其炮击叙利亚库尔德民主联盟党与埃尔多安强力推行总统制有关。“政府的行为在中东地区有引发战争和混乱的危险一旦战争爆发埃尔多安或将通过进行军事戒严和总动员变成土耳其总司令。由于难以通过民主的方式实现其总统梦因此他想通过战争成为真正的总统。埃尔多安正通过成为总司令实现其总统的野心”。

恐怖袭击频繁发生和安全形势日益严峻为土耳其政府严厉打击库尔德武装提供了强有力的借口,并为总统埃尔多安借机强化总统权力创造了有利条件。暴恐袭击“很有可能会帮助加快转向总统制这一进程”。

但是当前埃尔多安政府借反恐强势巩固自身权威,打击反对力量,势必会拉高风险,为未来政局动荡埋下了不安的种子。

(二)威胁社会稳定,拖累经济复苏

1.土耳其东南部局势动荡出现国内难民问题

长期的反恐行动和军事冲突造成大量平民伤亡和流离失所,民众不安全感增强。从2015年7月开始土耳其政府军与库尔德武装分子爆发的冲突,已经导致705名平民死亡。2016年3月,土耳其安全部门称,由于恐怖氛围浓厚,东南部舍尔纳克省已有约5万人逃离家园,哈卡里省和马尔丁省约9万人逃离家园。这些难民多北上前往埃拉泽省,或向西至卡赫拉曼马拉什省,这给接受难民的省份带来多重社会和经济压力,同时也加大了当地土耳其人与库尔德人发生冲突的潜在风险。

2.土耳其社会抗议频发

恐怖袭击和安全形势恶化对正发党是把双刃剑,既可能增强正发党的支持率,也可能引发对政府的不满。2016年年初以来恐怖袭击频发,公众对正发党的心理从反恐维稳转向愤怒不满的趋向明显。“土耳其社会政治倾向”的调查结果表明,人们将恐怖主义视为土耳其最大威胁,45.8%的受访者认为政府打击库尔德工人党和恐怖主义的政策是失败的。对反恐政策的不满引发一些地区数万民众走上街头,抗议未能阻止恐怖袭击一再发生。2016年2月初,土耳其境内近2000名女性为抗议安全部队和库尔德武装的冲突聚集在迪亚巴克尔游行示威。2016年3月14日,在伊斯坦布尔繁华的伊斯提克拉尔街上,数千人聚集一起,表达对政府安全措施的不满,认为本国情报系统反恐不力。

3.难民问题引发社会与外交难题

叙利亚危机产生的难民潮给土耳其带来两方面的消极影响:第一,难民引发的社会公共安全问题丛生。难民大量涌入将对土耳其的卫生、教育、交通、就业和安全保障等各方面会产生不利影响,难民未能融入土耳其,经济将出现如工资水平降低、房价上涨和就业机会减少等负面影响。又比如,40万名叙利亚难民儿童的就学问题完全超出土耳其教育机构的承载能力。第二,安置难民带来沉重经济负担和外交难题。总理达武特奥卢称土耳其为解决难民问题已经花费100亿美元,并呼吁欧盟尽快落实资金援助分担安置难民责任。欧盟也一直希望土耳其“阻挡”难民“借道入欧”,为此承诺给土耳其提供30亿欧元解决难民问题。但土耳其、欧盟难民危机解决进程缓慢双方利益博弈愈演愈烈。掌握主动权的土耳其不断向欧盟施压追加更多资金甚至索要300亿欧元帮助解决难民危机;同时要求加速入盟谈判进程并提早实行土耳其与欧盟之间的免签制度。欧盟方面同样毫不示弱,欧盟委员会主席容克表示,不认为土耳其未来十年内将加入欧盟,欧盟与土耳其在解决难民问题上更紧密的合作将不会促成后者在近期加入欧盟。法国则警告土耳其不要在难民问题上向欧盟“勒索”。

4.拖累国内经济复苏

地缘政治的消极影响将导致土耳其这个投资主要依赖外国资本驱动的国家难以从复苏走向增长,政治和武装冲突所造成的紧张关系消解人们的经济信心,对经济持有悲观态度的人有所增加。当前土耳其内外形势,难以吸引国内和国际商业投资,很难刺激消费和贷款增长,国际资本所带来的短期股市繁荣也难以转化为真正的经济增长。

当前,土耳其国内和国际需求疲软,进出口缓慢下滑,进口下降主要是因为经济增长乏力和投资不足;出口下滑主要与土耳其因地缘政治紧张失去邻国市场和俄罗斯、伊拉克市场有关。土耳其2016年1月对外贸易总额同比下降20.7%,并且刷新近10年来对外贸易最大降幅,其进出口贸易分别下滑19.7%和22%。受击落战机事件影响,土耳其、俄罗斯双边贸易额大幅下跌超过三分之一。

(三)为“一带一路”建设推进增加变数

中国、土耳其关系总体发展顺利,土耳其是中国“一带一路”建设中的重要枢纽国家,目前两国间经贸合作日益密切。中国在土耳其承建的项目多在伊斯坦布尔和安卡拉等大城市,恐怖袭击虽未波及中国投资的项目,但安全风险加大;如果安全形势进一步恶化,工程不得不终止施工,施工期限将因此被迫拖延,成本提高。同时,土耳其国内存在部分敌对组织。因此中国在土耳其机构和工作人员还需提防其趁势乱中渔利。另一方面,随着土耳其国内各政治势力围绕安全问题展开博弈,以及埃尔多安政府借机强势推进宪政改革,土耳其社会内部分裂和意见对立不断加深政治稳定趋于脆弱化,这对中国与土耳其间各类合作的稳定性及深入推进可能造成一定负面冲击。

4结语

与自身实力匹配的、恰当的外交战略目标和政策是一国维护、实现特定国家利益的前提,也是国家软实力的具体体现。错误的决策和过于利己主义、实用主义的行为从长远看都不会有利于国家的发展。土耳其目前国内安全形势急剧恶化,最主要的原因是埃尔多安领导的正发党政策失误所致——土耳其贸然卷入叙利亚危机,单方面追求地缘政治利益,甚至不惜损害地区及国际反恐利益,放任国际恐怖组织在本地区坐大;缺乏对自身国家能力和地区及全球格局深刻变化的准确评估——土耳其政府需要认真反思自己在阿拉伯之春爆发后采取的一系列政策,并作出较大幅度的调整与改变。(注释略)

文章来源:《新大学报(哲社版)》2016年06期;

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